Фальшивые ноты заповедного мотива: за счет чего держится охрана нацпарков (Всеволод Степаницкий о системе ООПТ в России)

Источник: http://www.mk.ru/science/2017/07/20/falshivye-noty-zapovednogo-motiva-za...
Рассказывает экс-замдиректора департамента Минприроды России
Горная тайга, альпийские луга, ледники, пустыни, долины гейзеров и карельские курчавые скалы... Россия — единственная страна на Земле, где представлено такое разнообразие ландшафтов! 62 миллиона гектаров (!) нетронутой природы охвачено территориями государственных заповедников, национальных парков и федеральных заказников, где взяты под охрану уникальные ландшафты и места обитания редких зверей и птиц. Зубры, белые медведи, дальневосточные леопарды, орланы-белохвосты, черные аисты — понятно, что это национальное достояние требует особо трепетного отношения, бережного сохранения для себя, для потомков...

И если в России все это еще есть, то, по мнению экс-замдиректора департамента Минприроды России Всеволода СТЕПАНИЦКОГО, лишь благодаря гиперэксплуатации энтузиазма людей, влюбленных в природу и работающих на ее сохранение, потому что государство, по сути, пустило дело на самотек. Как результат — в стране обычным становится несоблюдение законодательства об особо охраняемых природных территориях (ООПТ). Острой проблемой для этих территорий остается браконьерство, угрожающее существованию редких животных — например, сайгака, снежного барса. Низкий уровень оплаты труда в заповедниках и нацпарках приводит к кадровому голоду и оттоку квалифицированных специалистов.
В апреле этого года Степаницкий по собственному желанию ушел с поста заместителя руководителя Департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды. Для того чтобы решиться на такое, нужны веские причины, о которых заслуженный эколог Российской Федерации рассказал в интервью «МК».

Сначала немного справочной информации. В России наиболее ценные природные комплексы и объекты сосредоточены в системе ООПТ федерального значения: 103 государственных природных заповедника, 51 национальный парк и 57 заказников. Подавляющее большинство этих территорий находится в ведении Минприроды России.

Однако так было не всегда. Степаницкий пришел работать в систему в 1990 году. «Наследие нам от предыдущих лет досталось нелегкое: не было ни закона о ООПТ, ни значительных полномочий у работников охраны заповедников, федеральные территории были разбросаны по ведомствам: нацпарки — в ведении Минлесхоза, заказники — в Минсельхозе, заповедники — в разных природоохранных структурах», — пояснил Всеволод Борисович. И то, что было сделано после, говорит само за себя: начиная с 1992 года в стране создано 30 новых заповедников, 34 национальных парка, 12 федеральных заказников, территории еще 30 заповедников и 2 национальных парков были расширены. Преодолена ведомственная разобщенность — сегодня практически все федеральные ООПТ сосредоточены в Минприроды России.

К сожалению, по словам гуру заповедного дела, как называют Степаницкого за глаза его бывшие подчиненные, все успехи на ниве заповедного дела за последние четверть века были достигнуты вовсе не благодаря эффективной модели государственного управления. Категорическое несогласие Всеволода Борисовича со сложившейся формой и методами управления федеральной системой ООПТ в конце концов и привело к его уходу.

ПРОСТО У НАС НЕ БУДЕТ ТИГРОВ

— Что именно вам мешало работать? —спрашиваю я своего собеседника.

— Понимаете, когда орган многофункционален, как наш департамент в Минприроды России, то есть занимается «и граблями, и кораблями», а именно — вопросами ТБО, и загрязнением атмосферного воздуха, и охраной морской среды, и защитой собак и кошек, то проблемы заповедного дела неизбежно уходят на второй план.

А ведь федеральная система ООПТ — это целая отрасль: 3% площади страны, 10 тысяч штатных работников, уникальные природные ландшафты и биологические объекты. Эффективное управление в этой сфере не может быть достигнуто в отсутствие приоритетного отношения. А если еще эту управленческую задачу пытаются выполнять силами горстки людей — и это в масштабах крупнейшей в мире страны…

Мы неоднократно ставили вопрос о системном изменении структуры государственного управления в сфере ООПТ и подходов к нему, но так и не были услышаны.

В то же время в современном мире накоплена столетняя практика успешного управления ООПТ (одних национальных парков на Земле более 2,2 тысячи). В США, Канаде, Австралии, ЮАР и других государствах, снискавших мировую известность природоохранной деятельностью, управление национальными парками возлагается на специализированные государственные службы (аналоги федеральных агентств в России). А ведь такой государственный орган — Комитет по заповедникам — был создан в РСФСР в 1933 году и успешно работал последующие 18 лет. В те годы мощными темпами развивалась сеть заповедников, вокруг комитета сплотилась целая плеяда видных ученых, в его штате работали яркие профессионалы. Стоит помнить, что в лихолетье Великой Отечественной войны и послевоенной разрухи заповедниками руководил именно этот орган, а их система не только сохранилась, но продолжала расширяться даже в военные годы, не говоря уже о победном 1945-м, когда вступили в строй стразу 6 новых заповедников.

Самостоятельный государственный орган по управлению заповедниками в 1951 году был ликвидирован, и это ошибочное, волюнтаристское решение и сегодня веет над системой заповедников и национальных парков. Последние 65 лет в стране отсутствует самостоятельная структура, призванная осуществлять государственное управление системой ООПТ, способная решать весь круг организационных, финансовых, кадровых и природоохранных вопросов, обладающая всей полнотой полномочий и отвечающая за конечный результат их реализации. Управление системой заповедников и национальных парков в стране осуществляется неэффективно на протяжении этого времени в силу ошибочно избранной модели.

— Думаю, в наш материалистический век немногие понимают, зачем нам эти ООПТ, ради чего сохранять редкие виды животных. Что бы вы им ответили?

— Можно отвечать высокими штампами про основу биосферы и так далее. Но в первую очередь это проблема экологической культуры в обществе, а отношение к делу сохранения дикой природы — показатель цивилизованности страны. К середине 1930-х годов тигров в нашей стране оставалось не более 40 особей, а сейчас — не менее 500. Это результат работы государства на протяжении нескольких десятилетий. А что было бы без тигров? Страна не рухнула бы, это точно, вода бы не исчезла... Просто у нас бы не было больше тигров.

— Кого мы рискуем потерять в ближайшие годы?

— В первую очередь отмечу критическую ситуацию с сайгаком. Популяция сайгака в Северо-Западном Прикаспии (Республика Калмыкия и Астраханская область) в советские времена превышала 800 тысяч голов. Сегодня там осталось, по самым оптимистичным оценкам, не более 8 тысяч. И одна из ключевых причин (особенно на протяжении последних 25 лет) — дичайшее браконьерство. Сайгак имеет коммерческую ценность, и не только из-за мяса — его рога в восточной медицине имеют бешеный спрос.

— Они действительно обладают целебными свойствами?

— Думаю, что это профанация. Но с начала 90-х годов, когда была либерализована внешнеэкономическая деятельность и открыты границы, начался массовый вывоз сайгачьих рогов за рубеж. Потом, когда хватились, было уже поздно. Я в прошлом году проехал через Дагестан, от границы с Азербайджаном до Махачкалы. Вся трасса была увешана объявлениями: «Куплю старые сайгачьи рога». Это в Дагестане, за пределами нынешнего ареала сайгака. А что творилось в Калмыкии!

Второй пример — снежный барс, или ирбис. Катастрофически тает его численность в России. Еще недавно эксперты оценивали ее в 200 особей, сейчас — порядка 70. Первая причина — опять же браконьерство. Причем отнюдь не только из-за прямого преследования ирбиса (его шкура ценится на черном рынке, да и случаи нападения его на домашний скот приводят к незаконному отстрелу). Однако наиболее часто снежный барс становится случайной жертвой, попадая в браконьерские петли, выставленные для отлова кабарги. В частности, петельное браконьерство уже привело к фактическому распаду ранее устойчивой группировки снежного барса в районе Саяно-Шушенского заповедника.

—В чем просчет? Что должно было сделать министерство для сохранения барса и сайгака?

— Дело в системных просчетах государственной политики в этой сфере за два последних десятилетия. Когда была децентрализована и неудачно реформирована система органов Госохотнадзора. Когда ушел в историю легендарный специализированный отряд Госохотинспекции по охране сайгаков. Когда со вступлением в силу в 2002 году нового Кодекса РФ об административных правонарушениях полностью девальвирован (так как лишен контрольно-инспекционных полномочий) институт общественных инспекторов — даром что он десятилетиями был мощнейшей опорой органов охотнадзора и рыбоохраны. Когда была прекращена многолетняя практика премирования инспекторов, обеспечивающих охрану диких животных, определенным процентом от взысканных штрафных и исковых сумм. Когда уровень оплаты труда инспекторского состава опустился ниже плинтуса.

Кто пустил самшит в Сочи?

— Можете привести примеры наиболее очевидных угроз уникальной природе российских заповедников и национальных парков за последние годы?

— Первое, что приходит в голову, — Западный Кавказ, природные комплексы которого испытали огромный антропогенный прессинг в ходе подготовки зимних Олимпийских игр в Сочи и строительства соответствующей инфраструктуры. Это прямым образом коснулось Сочинского национального парка. Причем в рамках планирования всего этого строительства экологическое сообщество получало официальные заверения, что после Олимпиады продолжения строительного наступления на уникальные горные экосистемы не будет, наоборот, ООПТ в регионе будут расширяться. Однако вскоре после завершения Олимпиады начался новый виток экспансии в виде дальнейшего развития горнолыжных курортов. Вновь было изменено (не в пользу охраны природы) функциональное зонирование Сочинского нацпарка, скорректирован режим Сочинского федерального заказника и уже новые земельные участки оформлены в аренду для создания горнолыжной инфраструктуры — а ведь речь идет о территориях, отличающихся исключительным (не побоюсь преувеличения) богатством биологического разнообразия. Более того, последние два года активно продавливается идея использования для строительства этой инфраструктуры и прилегающих участков Кавказского биосферного заповедника, даром что его территория имеет статус объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО.

Кстати, непредвиденным последствием Олимпиады для природы региона стал и чудовищный ущерб, нанесенный насаждением самшита. В рамках работ по благоустройству и озеленению олимпийской столицы кому-то приспичило завезти в город декоративный самшит из Италии. При этом служба фитосанитарного контроля проглядела, что привезенный самшит был заражен самшитовой огневкой. Это бабочка-монофаг, которая питается только самшитом. В Европе с ней борются пестицидами, что проблематично в курортном регионе и запрещено на ООПТ. Огневка же быстро перешла с декоративного самшита на местный, краснокнижный самшит колхидский, фактически уничтожила эти реликтовые уникальные насаждения на всем Черноморском побережье (включая всемирно известную тисо-самшитовую рощу Кавказского заповедника) и даже перевалила в Адыгею. Фактически речь идет об экологической катастрофе и реальной угрозе полного исчезновения самшита колхидского в дикой природе.

«Мой папа рейнджер!»

— В чем принципиально отличается специфика работы госинспекторов российских ООПТ и рейнджеров зарубежных национальных парков? Например, вы можете сравнить зарплату рейнджера и нашего инспектора?

— И в США, и в ЮАР, и в Канаде (я привожу страны, где заповедники и нацпарки сравнимы по размерам с нашими) зарплата рейнджера меньше, чем у полицейского, но дает возможность содержать семью без подработок. У нас — не дает. К тому же там эта работа считается престижной. Мальчик в школе скажет, что его папа рейнджер, и все поймут, что это уважаемый человек. Количество людей, которые там хотят стать рейнджерами, большое, причем многие мечтают об этой работе из романтических и природолюбивых соображений, а не потому, что природа — ничейный ресурс и возле него можно погреться. Престиж службы компенсирует не слишком высокие зарплаты. Рейнджеры говорят там: «Нам доплачивают закатами». Они спокойно могут шутить на эту тему, потому что они на самом деле не нищенствуют.

— Последнее время мы все чаще видим визиты наших первых лиц в заповедники, это как-то помогает решению насущных проблем?

— Это явление последних лет, и оно в целом позитивно — демонстрирует поддержку охраны дикой природы. У нас такого не было десятилетиями. Замечу, что в США и многих других странах визиты первых лиц в нацпарк — традиция, которая поддерживается с начала ХХ века. Эту традицию заложил еще Теодор Рузвельт, страстный охотник, путешественник и натуралист, государственный деятель, внесший огромный вклад в дело охраны животного мира.

Ряд президентов США, посещавших национальные парки, впоследствии вошли в историю как создатели ООПТ на огромных и исключительно ценных участках суши и моря — Джимми Картер, Джордж Буш-младший, Барак Обама.

А возьмите Трампа, который, похоже, начинает строить свою внешнюю и внутреннюю политику вразрез с интересами экологии. И тем не менее в качестве публичного жеста он объявил, что вся его зарплата будет перечисляться в Службу нацпарков США. Не голодающим детям и не на борьбу со СПИДом... Трамп явно счел целесообразным подчеркнуть, что понимает значимость системы национальных парков для страны.

— А как обстоят дела с национальными парками в других странах?

— А как обстоят дела с национальными парками в других странах?

— Возьму для примера ЮАР — там лучшая система парков в Африке, отличающаяся весьма эффективной и профессиональной системой государственного управления. Причем когда в 1994 году рухнул режим апартеида, были опасения, не отразится ли это на защите национальных парков, ведь многие черные африканцы рассматривали их как игрушку для белых. Поэтому Служба нацпарков ЮАР поставила задачу резко повысить уровень поддержки системы парков среди широких слоев населения. И в значительной мере им это удалось. И, конечно, велика здесь и роль Нельсона Манделы — он стал позиционировать развитие национальных парков как важную национальную идею. В частности, в 1998 году он лично приезжал в национальный парк Крюгера на празднование его 100-летия.

— И браконьерства там нет?

— Браконьерство там есть, в ЮАР вообще очень велик уровень криминала. Но, несмотря на это, рейнджерская служба в национальных парках весьма подготовлена, мотивирована и достаточно результативно ведет борьбу с браконьерством. Отбор туда по конкурсу, благо желающих немало, люди обучены, профессионально подготовлены, мотивированы, все это дает высокую результативность. И в значительное мере это следствие разумной, продуманной, эффективной системы управления. Там создана специализированная Служба национальных парков, только в ее головном офисе работают 120 специалистов, при том что количество национальных парков и других соответствующих резерватов там раз в 6 меньше, чем в России. А в Минприроды России, в нашем департаменте с громким названием, вопросами ООПТ занималось всего 17 сотрудников...

Когда мы встречаемся с зарубежными коллегами и рассказываем им о нашей работе, они не могут понять, как мы вообще можем чем-то управлять. К примеру, в лучшей в мире Службе национальных парков США только в центральном специализированном аппарате работают 160 человек, помимо этого вся территория Штатов разбита на девять региональных дирекций (они ведь понимают, что невозможно из Вашингтона руководить сотнями объектов напрямую).

— Почему у них получается действовать логически, а у нас нет? Мы словно заново изобретаем велосипед.

— Думаю, беда нашей системы заповедников и национальных парков в том, что она имеет слабую поддержку от государства и от общества в целом. Но чтобы изменить ситуацию, необходимо, во-первых, ее признать, а во-вторых, системно и профессионально над этим работать. Мне рассказывали коллеги из Службы национальных парков США, как в 1950-х годах они осознали недостаточность поддержки системы национальных парков в обществе, и у них ушло не менее 30 лет на то, чтобы существенно изменить эту ситуацию. Но у них имелся полноценный управленческий центр, который был в состоянии спланировать и возглавить эту кропотливую профессиональную работу.

— Неужели все так безнадежно? Все-таки есть в России заповедники и национальные парки, работу которых можно считать наиболее успешной?

— Я не хотел бы брать на себя миссию определения рейтингов и ранжирования заповедников и нацпарков. Тем не менее скажу, что, на мой взгляд, не менее 30 федеральных учреждений, осуществляющих управление ООПТ, делают свою работу на образцовом уровне — это касается и организации охраны территории, и научных исследований, и экологического просвещения, и познавательного туризма, и сохранения культурного наследия. К их числу относятся, в частности, национальные парки «Кенозерский» в Архангельской области, «Паанаярви» в Карелии, «Югыд ва» в Республике Коми, заповедники Астраханский, Байкальский, Даурский, Кавказский, Командорский, Кроноцкий, Сихотэ-Алинский, Центрально-Черноземный. Во главе этих структур стоят фанаты своего дела, настоящие профессионалы, высококвалифицированные специалисты, собравшие вокруг себя хорошую команду. Но надо стремиться к тому, чтобы дела шли в гору во всех 130 учреждениях, управляющих заповедниками и национальными парками.
Наталья Веденеева