Посьетская проблема: следующий шаг экологов в поисках справедливости

Из Апелляционной жалобы административного истца (см. также Приложение):

"...26 января 2016 года Приморским краевым судом вынесено решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Беловодского А.В. к Администрации Приморского края о признании недействующим Постановления Администрации Приморского края № 252-па от 27 июля 2015 г. «О внесении изменений в решение Исполнительного комитета Приморского краевого Совета депутатов трудящихся от 29 ноября 1974 года № 991 «О признании водных объектов Приморского края памятниками природы», о признании недействующей строку 7 «Красноармейский район» решения Исполнительного комитета Приморского краевого Совета депутатов трудящихся от 29 ноября 1974 года № 991 «О признании водных объектов Приморского края памятниками природы» в редакции постановления Администрации Приморского края № 252-па от 27 июля 2015 года.
Считаем данное решение незаконным, необоснованным и подлежащим отмене по следующим основаниям.
1. Недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
Суд установил, что материалы «Эколого-экономического обоснования изменения границ памятника природы: «Бухты: Новгородская, Экспедиции, Рейд Паллада», с исключением границы акватории морского порта Посьет, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 года № 684-р» (далее – материалы эколого-экономического обоснования), предоставленные заинтересованным лицом, являются материалами комплексного экологического обследования, подтверждающего утрату памятником природы своей уникальности.
Так, в решении суд указал, что «доводы административного истца об отсутствии комплексного экологического обследования территории, подтверждающего утрату этими территориями уникальности, невосполнимости, особой природоохранной, научной и иной ценности, содержащего материалы оценки воздействия на окружающую среду и материалы общественных обсуждений при изменении границ памятника природы «Бухты: Новгородская, Экспедиции, Рейд Паллада», несостоятельны и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований» (стр. 7 решения).
Между тем, материалы эколого-экономического обоснования не подтверждают имеющее для административного дела обстоятельство утраты памятником природы своей уникальности в силу следующего.

Нормативное обоснование необходимости доказывать утрату памятником природы своей уникальности.
Для создания памятника природы заявитель предоставляет вместе с заявлением материалы комплексного экологического обследования территории, подтверждающего уникальность, невосполнимость, ценность в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природного комплекса. Упразднение, изменение границ памятника природы производится в том же порядке, что и создание (ч. 4 ст. 7 Закона Приморского края № 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края").
Однако, не логично требовать от заявителя, желающего упразднить памятник природы, доказательств уникальности и невосполнимости этого объекта. Вместе с тем, комплексное экологическое обследование, подтверждающее утрату уникальности памятника природы или его части, несомненно, является основанием для упразднения памятника природы или изменения его границ.
И такое толкование требований закона соотносится с правовым регулированием иных сходных правоотношений, в том числе, при переводе земель особо охраняемых природных территорий в иные категории (ст. 10 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).
Более того, и судебная практика идет по тому пути, что «режим его (памятника природы) охраны и границы, в том числе самого памятника и его охранных зон, не могут быть изменены нормативным правовым актом субъекта, если не установлено в надлежащем порядке, что он (либо его часть) не является памятником природы (утратил свое значение, либо его статус установлен не в соответствии с законом)…», «Федеральным законодательством не предоставлено органам государственной власти субъекта право на принятие актов, влекущих за собой нарушение сохранности памятников». (Определение Верховного суда РФ от 25 сентября 2013 г. N 83-АПГ13-10).
Между тем, Администрация Приморского края и заинтересованные лица, не ссылались в судебном заседании на утрату памятником природы его природоохранного значения и доказательств этому не представили.

Фактические данные, содержащиеся в материалах эколого-экономического обоснования.
Согласно указанным материалам, обоснование изменения границ сводится ТОЛЬКО к экономическим причинам – необходимость развития порта, его технического перевооружения и строительство подходного канала.
Так, том 1 (Общая пояснительная записка), содержит следующие разделы: экономико-географическое положение объекта (стр. 9-12), социально-экономическая сфера (стр. 13-21), стратегические цели и программы развития инфраструктуры Дальнего Востока (стр. 22-28), существующее положение и техническое перевооружение порта Посьет (стр. 29-32), Памятник природы бухты залива Посьет (стр. 33-39), результаты ОВОС (стр. 40-43), экономическое обоснование изменения границ памятника (стр. 44-62). Далее идут приложения.
Таким образом, из более 60 страниц текста, только 7 страниц посвящено памятнику природы, исследуя следующие вопросы: нормативно-правовое регулирование памятника природы, характеристика и границы памятника природы (приведены ТОЛЬКО сведения из решения исполкома № 991 и паспорта памятника природы), обоснование необходимости изменения границ памятника природы (рассматриваются исторические данные развития порта Посьет).
Что касается результатов ОВОС, то на стр. 40 указано, что «целью настоящей работы являлось прогнозное определение характера и степени опасности потенциальных видов воздействия на окружающую природную среду при реализации технических решений по техническому перевооружению порта, а также обоснование необходимости и юридической обоснованности изменения статуса акватории порта Посьет с выводом ее из состава охраняемых природных территорий».
В томе 2 (Оценка воздействия на окружающую среду) мы находим следующие сведения:
Раздел 1. Обоснование необходимости изменения границ памятника природы (рассматривается история развития порта Посьет с 1860 года, указывается, что «в целях создания условий для дальнейшей работы и функционирования порта Посьет, необходим пересмотр границ памятника природы…», том 2 книга 1 стр. 15).
«По данным Приморского центра мониторинга загрязнения окружающей среды качество морской воды в заливе Посьет по рассчитанному индексу загрязнения вод (ИЗВ=1,08) относится к III классу (умеренно загрязненная)» (том 2 книга 1 стр. 28).
«Примечательным является то, что повышенного содержания нефтепродуктов не было зафиксировано, в том числе в районе грузовых причалов, хотя в соответствии со справкой Приморского УГМС, наличие повышенного содержания данного загрязнителя характерно для фона. Это подтверждает эффективность проводимых портом Посьет природоохранных мероприятий» (том 2 книга 1 стр. 29).
«Таким образом, по результатам обследования последних лет грунты в районе проведения работ портом Посьет оцениваются от чистых до умеренно загрязненных» (том 2 книга 1 стр. 34).
Так же, в томе 2, в части характеристики современного состояния памятника природы имеются те же сведения, что и в заключении группы ученых, которое находится в материалах дела (наличие уникальных объектов животного и растительного мира, уникальные грязи, и т.п.).
Никаких сведений о том, что проводимое обследование выявило утрату памятником природы либо его частью своей уникальности том 2 не содержит. Все обоснование необходимости изменения границ даже в ОВОС сводится только к экономическим причинам.

Обращаем внимание суда, что в книге 2 том 2 (приложения к ОВОС) имеется положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по материалам проекта «Техническое перевооружение порта Посьет (1-ый и 2-ой пусковые комплексы), для ОАО «ТП Посьет», утверждено приказом управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края № 116 от 09 июля 2010 года (Приложение 11).
В данном заключении имеется рекомендация: «6. Не выводить из статуса «памятник природы» акватории бухт, используемые портом Посьет, так как согласно существующему законодательству, они могут находиться в эксплуатации физическими и юридическими лицами, при условии соблюдения основных требований Конституции и ФЗ «Об охране окружающей среды».

Таким образом, никаких сведений о том, что памятник природы больше не может выполнять те цели, для которых он был создан, материалы эколого-экономического обоснования, представленные ОАО «ТП Посьет» не содержат. Единственным основанием необходимости изменения границ памятника природы указывается экономическая необходимость.

Именно эта же экономическая необходимость учтена при принятии положительного заключения государственной экологической экспертизы этих материалов.
«Целью представленного на государственную экологическую экспертизу эколого-экономического обоснования являлось прогнозное определение характера и степени опасности потенциальных видов воздействия на окружающую природную среду при реализации технических решений по техническому перевооружению порта…» (стр. 9 заключения экспертизы).
«Экспертная комиссия отмечает, что 1. Представленная на рассмотрение документация по изменению границ памятника природы для обеспечения условий перспективного развития порта…» (стр. 10 заключения экспертизы).
«Наносимый вред экологии при перевооружении и доведении мощностей до 5 млн. тонн в год компенсируется … социально-экономическим эффектом». (стр. 17 заключения экспертизы).
«Результаты экономической оценки свидетельствуют о социально-экономической целесообразности изменения границ природоохранного объекта регионального значения…» (стр. 18 заключения экспертизы).
В части описания существующего состояния акватории порта, в заключении экологической экспертизы содержатся сведения, как раз наоборот подтверждающие особое значение этой территории. Так, например, «залив Посьета является водотоком высшей рыбохозяйственной категории» (стр. 5), «В бухту Новгородская,… также заходят лососевые: горбуша, сима, кета…» (стр. 6) и т.п.

Таким образом, несмотря на наличие в материалах дела «Эколого-экономического обоснования изменения границ памятника природы: «Бухты: Новгородская, Экспедиции, Рейд Паллада», с исключением границы акватории морского порта Посьет, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 года № 684-р» и положительного заключения государственной экологической экспертизы этого обоснования, наличие единственного основания для исключения территорий из состава памятника природы – утрата этими территориями природоохранной ценности – административным ответчиком и заинтересованными лицами не доказано.
А принятие Постановления об изменении границ памятника природы при отсутствии доказательств утраты уникальности, нарушает требования статей 25, 26, 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", ст. 7 Закона Приморского края «Об особо охраняемых природных территориях».

2. Нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

А) Применение не подлежащих применению Распоряжений Правительства РФ.
В решении суд указал, что «изменения в строку 7 «Красноармейский район» решения Исполнительного комитета Приморского краевого Совета депутатов трудящихся от 29 ноября 2974 года № 991 «О признании водных объектов Приморского края памятниками природы» были внесены Постановлением Администрации Приморского края № 252-па от 27 июля 2015 года во исполнение специальных законов, регулирующих стратегию пространственного развития Российской Федерации в целях реализации стратегических планов Российской Федерации в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».
К числу данных специальных законов, по мнению суда, относятся следующие (рассмотрим их все с учетом содержащихся в них положений экологической направленности):

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
Раздел 11 Экологическая безопасность экономики и экология человека, предусматривает, что «цель экологической политики - значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Успешная реализация Россией программы экологического развития является важнейшим вкладом России в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия».
Согласно данной концепции, выделяются четыре основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.
Так вот, четвертое направление - экология природной среды - сохранение и защита природной среды.
Концепцией предусмотрено, что основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. Следует создать такую систему особо охраняемых природных территорий, которая бы обеспечивала сохранение естественных экосистем во всех природно-климатических регионах страны, делая их центрами сохранения генетического фонда, инкубаторами восстановления исходного биоразнообразия.
Целевыми показателями прогресса в этом направлении должны стать сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.
Таким образом, данная концепция предусматривает экологическую безопасность экономики, в том числе, с сохранением и приумножением особо охраняемых природных территорий. Она не предусматривает возможности упразднения или сокращения особо охраняемых природных территорий в пользу экономических проектов.

- Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 года № 2094-р.
Раздел IV данной стратегии, в подразделе «Туризм» предусматривает, что «раскрытие туристического потенциала уникальных природных объектов Дальнего Востока и Байкальского региона связано с необходимостью установления возможности использования отдельных участков особо охраняемых природных территорий для экологического туризма».
В подразделе «Сохранение окружающей среды и обеспечение экологической безопасности» отмечено, что общее состояние окружающей среды на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе характеризуется несбалансированностью природопользования, то есть нарушением соответствия развития и размещения материального производства, расселения населения и экологической емкости территорий.
Стратегическим направлением развития Дальнего Востока и Байкальского региона являются решение экологических проблем, включая проведение исследований и мониторинга состояния окружающей природной среды, в том числе расширение государственной наблюдательной сети, ее ресурсного потенциала, а также сохранение уникальных природных комплексов.
Исходя из современной структуры экологических проблем, их локализации на определенных территориях, учитывая уязвимость природных ландшафтов и наличие уникальных природных объектов, предлагаемые меры необходимо разделить на меры, относящиеся к улучшению современной ситуации и санации современных ареалов критического экологического состояния, и экологические ограничения реализации инвестиционных проектов.
Экологические ограничения реализации инвестиционных проектов связаны с необходимостью усиления роли экологической экспертизы и мониторинга при разработке новых проектов в зонах наибольшей уязвимости природных ландшафтов.
Как мы видим, стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона также неразрывно связана с экологической безопасностью. Предлагаются меры, направленные на экологические ограничения реализации инвестиционных проектов, в том числе, с целью сохранения уникальных природных объектов.

- Программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2014 года № 1099-р.
Обращает на себя внимание тот факт, что мероприятия данной Программы включены в Государственную программу Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326.
Государственная программа РФ "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы включает подпрограмму 2 "Биологическое разнообразие России", цель которой - сохранение и восстановление биологического разнообразия России. В числе ее задач - сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий.
Целевые индикаторы и показатели подпрограммы - показатель 2.2 "Доля площади Российской Федерации, занятой особо охраняемыми природными территориями регионального и местного значения".
Ожидаемые результаты реализации подпрограммы, в том числе:
- рост доли площади Российской Федерации, занятой особо охраняемыми природными территориями до 13,5 процента к 2020 году, в том числе особо охраняемыми территориями федерального значения - до 3 процентов;
- обеспечение потребностей населения в сфере доступа к уникальным природным комплексам, повышение уровня экологического сознания россиян;
- обеспечение охраны природных комплексов и объектов, биологического и ландшафтного разнообразия на территории Российской Федерации;
- обеспечение принятия научно обоснованных решений в сфере сохранения биологического разнообразия и использования природных ресурсов;
- выполнение международных обязательств Российской Федерации в части сохранения биологического разнообразия, редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного и растительного мира на территории Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о биологическом разнообразии и иных международных соглашений.
Таким образом, программа развития угольной промышленности должна осуществляться совместно с Государственной программой РФ «Охрана окружающей среды». Более того, она не должна ей противоречить, так как, программа развития угольной промышленности не является нормативным актом, а Государственная программа РФ «Охрана окружающей среды», утвержденная Постановлением Правительства, как раз наоборот, является нормативным актом.

- Схема территориального планирования РФ в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 марта 2013 года № 384-р.

Все указанные выше документы содержат положения, касающиеся экологической безопасности экономики. Ни в одном из этих документов не предусмотрено, что реализация инвестиционных проектов может быть осуществлена в ущерб особо охраняемым природным территориям.
Более того, как видно из приведенного перечня, все указанные выше «специальные законы» утверждены распоряжениями Правительства РФ.
Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 15 КАС РФ, суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов. Перечень состоит только из нормативных актов и является закрытым.

Таким образом, суд при разрешении настоящего административного дела не должен был руководствоваться приведенными выше распоряжениями Правительства РФ. И уж тем более, ставить распоряжения Правительства РФ выше закона «Об особо охраняемых природных территориях», выше Постановления Правительства РФ «Об утверждении государственной программы РФ «Охрана окружающей среды», и даже выше краевого закона «Об особо охраняемых природных территориях», являющего нормативным актом, хотя и обязательным к исполнению только на территории Приморского края.

Б) Неправильное применение ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе».
Государственная экологическая экспертиза проводится в отношении следующих объектов (ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе»):
- проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как справедливо отметил государственный орган в отзыве, нормативного определения такой категории документов не имеется.
Однако, существует судебная практика, сформированная Верховным Судом Российской Федерации, о том, что проекты постановлений об изменении границ особо охраняемых природных территорий относятся к нормативно-технической документации (например, в Определении Верховного Суда РФ от 18.11.2009 № 8-Г09-33). По сути, изменение границ памятника природы представляет собой техническое установление новых границ объекта, а такое уменьшение площади и изменение границ памятника природы может повлечь за собой как нарушение сохранности самого памятника природы, так и оказать негативное воздействие на окружающую среду.

В) Неприменение подлежащих применению ст. 58, 59 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 2, 27 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Суд нашел несостоятельным довод истца о том, что оспариваемым постановлением из состава памятника исключена акватория морского порта Посьет, следовательно, сняты ограничения хозяйственной деятельности, в частности на осуществление ранее запрещенной выемки грунта и других действий, вызывающих нарушение естественного состояния водных объектов, что нарушает его права на благоприятную среду, поскольку, по мнению суда, данные доводы носят предположительный характер.
Так же суд указал, что исключение акватории морского порта из территории памятника природы не является непосредственно документом, разрешающим начало осуществления строительных работ. Застройщик все равно обязан соблюдать обязательные требования и последовательные процедуры в целях осуществления строительства и расширения порта.
Считаем, что данные выводы суда противоречат действующему законодательству.
Статья 58 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что:
1. Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
2. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Статья 59 данного закона запрещает хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду и ведущую к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
В силу статьи 1 названного закона под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Исходя из положений статей 2 и 27 ФЗ от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы представляют собой разновидность особо охраняемых природных территорий, на которых и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Таким образом, указанными законами устанавливаются дополнительные ограничения, направленные на сохранение объектов, имеющих особую природоохранную ценность.
Так, в соответствии с решением Исполкома Приморского краевого Совета народных депутатов № 991 от 29.11.1974 (которым учреждены памятники природы), на территории водных объектов, объявленных памятниками природы, а также в пределах водоохранных зон запрещается:
- промышленная эксплуатация природных ресурсов;
- промышленная заготовка древесины;
- добыча природных ископаемых;
- выемка грунта;
- сброс неочищенных промышленных и сточных вод;
- а также другие действия, вызывающие нарушения естественного состояния водных объектов.
После вывода части территории из состава памятника природы, на выведенной территории данные дополнительные ограничения сняты, и это никак не предположение, а свершившийся факт. На этой территории теперь возможно проведение, к примеру, выемки грунта (ранее запрещенной) и т.п.
Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного ст. 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно ст. 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (Определение Верховного Суда РФ от 27.06.2012 N 48-АПГ12-2).
Подпункт 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации относит создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Таким образом, полагаем, что судом были применены Распоряжения Правительства, не подлежащие применению, не применены нормы материального права, подлежащие применению (ст. 58, 59 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 2, 27 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»), неправильно применена ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе», что повлекло за собой вынесение незаконного решения.
Учитывая изложенное, руководствуясь ст. 299, 309, 310 КАС РФ,
ПРОШУ:
Решение Приморского краевого суда от 26 января 2016 года по делу № 3а-13/16 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований административного истца.
Приложения:
1. Квитанция об уплате госпошлины.
2. Копии апелляционной жалобы по числу лиц, участвующих в деле.

Беловодский А.В.